조사 질문 — 카자흐스탄 대통령이 8월 20일 안보회의에서 공개적으로 밝힌 핵심광물 산업 전략, 그리고 이에 대한 반응과 평가
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1차자료(A)
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2026년 8월 20일 토카예프 대통령은 산업건설부 회의가 아니라 국가안보회의11 헌법상 기구로 대통령이 의장을 겸임하며, 국가안보·국방 관련 통일 정책을 조율하는 최고위 협의체를 소집해 핵심광물 산업 전략을 논의했다. 그는 '현재의 세계 상황은 자원을 보유한 국가들에게 유리한, 말하자면 독특한 조건을 만들어내고 있다'고 선언하며, 정부에 6개 지시를 하달했다. 체계적 비전 수립, 규제 개선, 지질탐사·가공 확대, 기술성 광물 형성물22 과거 채광·제련 과정에서 발생한 광미·슬래그 등 인위적 광물 축적물로, 카자흐스탄에 550억 톤 이상 존재의 경제적 활용, 실험실·인력 확충, 행정 장벽 제거가 그것이다. 그러나 6개 지시 각각을 현재 상태와 대조하면 격차가 뚜렷하다. 종합 전략 문서는 이미 존재하지만 부처별로 산재해 있고, 신세법 로열티율은 합리적이나 투자 문턱 10배 상향이 동시에 진행됐으며, 탐사 투자는 급증하지만 희토류 심층가공 기술은 없고, 550억 톤의 광물 폐기물은 활용률 11%에 머물러 있으며, 희토류 분석 실험실은 아직 개소 전이다. 핵심광물을 '국가안보 자산'으로 격상시킨 정치적 시그널은 명확하지만, 선언의 무게에 걸맞은 이행 역량을 갖추는 것이 진짜 과제다.
토카예프가 핵심광물을 산업건설부 소관이 아니라 국가안보회의에서 다뤘다는 사실 자체가 전략적 시그널이다. 안보회의는 헌법상 기구로 대통령이 직접 의장을 맡고 지시 하달의 법적 권한을 갖는다. 이는 핵심광물을 '산업 정책 대상'에서 '국가안보 자산'으로 격상시킨 조치다. [1][10][39][40]
카자흐스탄 국가안보회의는 「국가안보회의에 관한 법률(No.178)」에 근거한 헌법상 기구로, 국가안보·국방역량 관련 통일 정책의 조율 권한을 가진다. 의장인 대통령은 회의를 소집하고, 참석자에게 법적 구속력 있는 지시(поручения)를 내릴 수 있다. 2022년 1월 사태 이후 토카예프는 나자르바예프가 별도로 보유하던 이 의장직을 자신에게 귀속시켜, 현재 안보회의는 사실상 대통령 직할 최고 의사결정 채널이다.
이 회의에서 핵심광물을 다룬 것은 최소 두 가지 시그널로 읽힌다. 첫째, 미·중 희토류 패권경쟁과 서구의 대중국 디리스킹33 de-risking, 특정국 의존 리스크를 줄이기 위해 공급망을 다변화하는 전략 흐름 속에서 카자흐스탄이 '자원 지정학의 능동적 플레이어'로 자리매김하려 한다는 것이다. 토카예프가 '국가 간 핵심광물 접근을 위한 경쟁이 심화되고 있다'고 직접 언급한 점이 이를 뒷받침한다.
둘째, 기존 산업건설부 중심 접근(2024~2028 종합개발계획)의 집행력 부족에 대한 대통령의 직접 개입이다. EU 로드맵, 프랑스 로드맵, 한국 MOU, 미국 C5+1 대화 등이 양자별로 병렬 진행되면서 부처 간 조율이 약해졌고, 이를 안보회의라는 최고위 채널로 끌어올려 '하나의 국가 전략'으로 통합하라는 요구라는 해석이 가능하다. 다만 과거 안보회의에서 자원·광물 의제를 다룬 선례가 있는지는 확인하지 못했다.
2. 지시 ①②: 체계적 비전과 규제 개선 -- 산재한 전략의 통합 문제 쟁점 갈림
카자흐스탄에는 이미 '2024~2028 희유·희토류 금속산업 종합개발계획'이 존재하지만, EU·미국·프랑스·한국·일본과의 양자 협정이 각각 독자적 로드맵으로 진행되고 있어 통합 비전이 부재하다. 규제 측면에서는 신세법 로열티 차등(광석 13%, 금속 7%)이 도입됐으나, 투자 문턱 10배 상향과 우선 라이선싱 부활이 동시에 진행되면서 외국 기업들은 '규칙이 계속 바뀌는 관할권'이라 비판하고 있다. [1][31][33][34][35][36][43]
아코르다 원문은 '산업 발전에 대한 체계적 비전 형성(формирование системного видения развития отрасли)'과 '규제 개선(совершенствование регулирования)'을 지시했지만, 기한·담당 부처·산출물 형태는 명시하지 않았다.
'체계적 비전'에 관해서는, 이미 정부 승인 형태의 2024~2028 종합개발계획이 존재하며 신규 생산시설 5곳 구축, 기존 시설 현대화, 첨단 추출기술 도입을 규정하고 있다. 그러나 이와 별도로 EU와는 2022년 MOU-2023년 로드맵-2025년 게이트웨이 플랫폼, 미국과는 2025년 MOU + C5+1 대화, 프랑스와는 전략광물 로드맵, 한국·일본과는 각각의 MOU가 독자적으로 진행되고 있다. 이번 지시는 이 산재한 양자 협정들을 국가안보 차원의 단일 마스터플랜으로 통합하라는 요구로 해석된다.
'규제 개선'의 실상은 더 복잡하다. 2025년 7월 신세법은 2027년부터 신규 면허에 가공도 연계 로열티(광석 13%, 정광 10%, 금속 7%)를 적용하되 기존 프로젝트에는 기존 광물채굴세(MET)44 채굴량 기준 부과 세금를 유지하는 이원 구조를 도입했다. 이 설계 자체는 합리적이나, 투자계약 최소 금액이 5억 달러로 10배 상향되고, 2018년 개혁에서 폐지된 우선 라이선싱이 부활하면서 업계의 신뢰를 훼손하고 있다. 카자흐스탄광업회의소55 광업 부문 대표 업계 단체의 바이미셰프 회장은 로열티율이 '불균등하게 적용될 수 있다'고 비판했고, RAMME66 광업금속기업 공화국 연합의 코노노프 부대표는 신규 로열티율이 서호주의 2배라고 지적했다. First Quantum의 배너드는 '경고 신호가 나타나고 있다'고, Rio Tinto의 페트로바는 '정부의 행동이 약속과 다르다'고 공식 발언했다. 프레이저연구소77 Fraser Institute, 캐나다 소재로 연례 채굴기업 투자환경 조사를 실시하는 연구기관 2024년 조사에서 카자흐스탄 투자매력지수는 59위에 그쳤다.
규제 개선: 정부 설계 vs 업계 체감
3. 지시 ③: 지질탐사·가공 확대 -- 탐사는 급증, 가공은 여전히 외국 의존 쟁점 갈림
출처: Rare Earth Exchanges
지질탐사 투자는 2025년 단년 1,060억 텡게로 급증했고 총리는 향후 3년간 약 5억 달러 투입을 발표했다. 그러나 희토류 심층가공(분리·정제) 기술은 보유하지 못해 외국 파트너에 의존하며, 현재 가동 중인 희토류 가공시설은 스칸듐 1개사뿐이다. [5][7][9][45][46][47]
아코르다 원문은 '지질탐사 및 가공의 발전(развитие геологоразведки и переработки)'이라고만 되어 있고 대상 광종·투자 규모·구체적 프로젝트명은 언급하지 않았다.
탐사 측면의 현재 상태는 상당히 역동적이다. 2025년 1~3분기 지질탐사 투자는 1억 5천만 달러를 넘었고, 5개 신규 매장지(금·구리·망간·인광석)가 등록됐다. 2026년에는 지질·지구물리 조사에 444억 텡게(약 8,400만 달러)가 배정됐으며, 2026년 4월 벡테노프 총리는 향후 3년간 재정을 10배 늘려 약 5억 달러를 투입한다고 발표했다. 등록 매장지 약 1만 곳, 지구물리 조사 커버리지 약 204만 km2(목표 220만 km2)로 탐사 자체는 빠르게 확대되고 있다.
그러나 가공 역량의 격차는 뚜렷하다. 우라늄은 울바야금공장(UMP)88 Kazatomprom 산하 핵연료 가공 시설로 핵연료 펠릿 생산과 Ulba-FA 공장을 통해 전주기 역량을 갖춘 예외적 사례다. 반면 희토류 분야에서 유일한 상업 생산은 타자메탈테크놀로지스의 스칸듐뿐이다. 정부는 갈륨(연 15톤), 고순도 황산망간, 배터리용 흑연 등 3개 가공 프로젝트를 우선 추진한다고 밝혔으나 착공 시점은 불확실하다. 유로뉴스(2025년 4월)는 '카자흐스탄이 희토류 심층가공 기술을 아직 보유하지 못해 외국 파트너의 지원이 필요하다'고 명시했다. 텅스텐 가공공장이 2024년 11월 알마티주에서 가동을 시작(3억 달러 규모)한 것은 긍정적 사례지만, 전체적으로 '탐사는 급증, 가공은 초기'라는 비대칭이 이 지시의 핵심 과제다.
카자흐스탄은 과거 채굴·제련 과정에서 550억 톤 이상의 기술성 광물 형성물(TMF)99 광미(테일링)·폐석·슬래그 등 과거 채광·제련 부산물로 형성된 인공적 광물 축적물을 축적했으나 활용률은 11%에 불과하다. 한 처리공장의 테일링에 포함된 잔존 금속의 추정 가치만 약 30억 달러에 이른다. 그러나 법적 지위(폐기물 vs 지하자원 이중 분류)와 소유권 분쟁이 활용을 가로막고 있다. [48][49][50][51]
토카예프가 안보회의에서 '기술성 광물 형성물의 경제적 순환 편입(вовлечение техногенных минеральных образований в экономический оборот)'을 지시한 것은 이 방대한 부산물 자원을 본격적으로 활용하겠다는 신호다.
규모부터 이례적이다. 카자흐스탄에 축적된 TMF는 550억 톤 이상이며 매년 3~7억 톤씩 증가하고 있다. 연간 발생량은 약 2억 5천만 톤으로, 이 중 74%가 폐석·채굴 잔여물, 24%가 광물처리 테일링, 2%가 제련 슬래그다. 이 TMF에는 구리·아연·희토류 등 회수 가능한 잔존 금속이 포함되어 있다. 특히 루드니 알타이1010 Rudny Altai, 동카자흐스탄의 화산성 괴상황화물(VMS) 광상 밀집 지역 관련 테일링에는 납·아연·구리·금·은과 함께 카드뮴·텔루륨·인듐 등 희소원소가 유의미한 농도로 존재한다.
그러나 현재 활용률은 약 11%로, 선진국의 70~80%에 크게 못 미친다. 핵심 병목은 세 가지다. 첫째, TMF가 환경법상으로는 '폐기물'이면서 지하자원법상으로는 '광물 자원'으로 이중 분류되어, 어떤 법적 틀에서 재처리 인허가를 받아야 하는지 모호하다. 둘째, 구소련 시대 TMF를 민간에 조기 이전한 결과 소유권·경계 분쟁이 재활용을 지연시키고 있다. 지질학자 카바지예프는 '더 체계적인 조치가 필요하다'며 전국 단위 TMF 모니터링 과학산업센터 설립을 제안했다. 셋째, 신세법에서 TMF 재처리 MET를 1/10로 인하하는 인센티브가 도입됐지만, 법적 이중분류 문제가 해소되지 않으면 인센티브의 실효성이 제한된다.
이 지시는 6개 중 가장 카자흐스탄에 고유한 항목이다. 매장량 확대나 세법 개혁은 다른 자원국도 시도하지만, 550억 톤의 '이미 지표에 노출된 자원'을 체계적으로 편입하는 것은 카자흐스탄이 소련 시대 광업 유산을 자산으로 전환할 수 있는 독특한 기회이면서, 환경 위험(방사성 찌꺼기 포함)과의 균형이라는 어려운 과제를 동반한다.
카자흐스탄은 국제공인 희토류 분석 실험실을 2026년 중반 개소 목표로 건설 중이나, 8월 20일 시점에 가동 여부는 미확인이다. 아스타나에 지질 클러스터(분석실험실·코어 저장·지질정보 아카이브 통합)도 계획 단계다. 행정 측면에서는 광업 라이선스가 법정 15영업일이지만 실제로는 1년 이상 걸리며, 첫 신청의 약 절반이 반려된다. [8][44][45][52][53]
아코르다 원문은 '실험실 및 인력 기반의 발전(развитие лабораторной и кадровой базы)'과 '행정적 장벽 제거(устранение административных барьеров)'를 지시했지만, 구체적 대상 기관·예산·일정은 밝히지 않았다.
실험실·인력 현황을 보면, 2025년 9월 보도에 따르면 국가지질서비스 산하에 국제공인 희토류금속 실험실이 설립될 예정이며 2026년 중반 개소가 목표였다. 2026년 4월 GECA 포럼에서는 아스타나에 지질 클러스터를 조성하는 장기 계획이 발표됐다. 그러나 이 모든 계획은 8월 20일 시점에 '예정' 또는 '건설 중' 단계이며, 실제 가동 여부를 확인하지 못했다. 광물 분석·시험 역량이 없으면 매장량 평가도 외국 기관에 의존해야 하므로, 이 지시는 자원 주권의 기초 인프라에 해당한다. 인력(전문인력) 현황에 대한 구체적 통계는 이번 조사에서 확인하지 못했다.
행정 장벽은 정량적 격차가 가장 뚜렷하다. 세계은행1111 World Bank 광업부문 진단 보고서에 따르면, 광업 라이선스는 법정 15영업일이 소요되지만 실제로는 기업이 관심을 표명한 시점부터 1년 이상 걸릴 수 있고, 첫 신청의 약 절반이 반려된다. 국가지하자원기금관리프로그램(PMSSF)1212 State Program for Management of the Subsoil Fund, 라이선스 발급·관리를 담당하는 카자흐 정부 프로그램의 불투명성도 투자자 불만의 대상이다. 2025년 12월 지하자원법 개정으로 전자경매 도입, 자비 탐사 투자자에 대한 우선 후속 라이선스 등이 규정됐고, 통합 지하자원포털이 구축돼 최근 3년간 2,800억 텡게의 민간투자를 유치했다. 그러나 법정 15일 vs 실제 1년이라는 간극이 최근 개혁으로 얼마나 줄었는지에 대한 최신 정량 데이터는 확인하지 못했다.
6. 멀티벡터 외교의 지정학적 딜레마 쟁점 갈림
출처: Times of Central Asia
미국·EU·일본·한국이 경쟁적으로 MOU를 체결하며 중국 의존 탈피 대안으로 카자흐스탄을 주목하고 있지만, 우라늄 운송은 러시아에, 광물 수출의 27%와 가공 역량은 중국에 의존하고 있어, '중국 대체재'가 되려면 서구의 분리·정제 공동투자가 선행되어야 한다. [4][17][18][19][20]
2025~2026년 사이에 카자흐스탄은 미국(핵심광물 MOU + 172억 달러 상업계약), EU(전략 파트너십 로드맵), 일본(녹색전환 공동선언, 10억 달러), 한국(핵심광물 파트너십), 프랑스(전략광물 로드맵) 등과 양자 협정을 연이어 체결했다. 그러나 로위연구소1313 Lowy Institute, 호주의 국제정책 싱크탱크는 이런 MOU가 다변화 자체를 의미하지 않는다고 경고했다.
러시아 의존의 구조는 깊다. 로사톰1414 러시아 국영 원자력 기업은 카자흐스탄 우라늄 매장량의 약 1/4을 지분으로 통제하며, 원유 수출의 80% 이상이 러시아 영토를 지나는 CPC 파이프라인에 의존한다. 2026년 7월 드론 공격으로 송유가 중단된 사례는 이 경로의 취약성을 드러냈다.
중국은 카자흐스탄 전체 광물 수출의 약 27%를 흡수하며 구리·텅스텐·니오븀의 최대 수입국이다. 2024년 기준 중국 기업 96개가 카자흐 광업에 진출해 있다. Rare Earth Exchanges는 서구가 분리·정제에 적극 공동투자하지 않으면 카자흐스탄이 오히려 '중국 중심의 가공·가격결정 시스템'에 더 깊이 편입될 위험이 있다고 경고했다.
이해관계자별 입장
주체
입장
카자흐스탄 정부 (토카예프 대통령)
핵심광물을 국가 전략 자산으로 격상, 가공 산업 육성과 멀티벡터 외교를 통한 공급망 핵심 국가 위상 확보 추진 [1]
미국
핵심광물 MOU 체결, 텅스텐 광상 개발 11억 달러 투자, C5+1 대화 주도로 중앙아시아 광물 접근권 확보 [4][11]
EU
핵심원자재법(CRM Act) 이행을 위해 카자흐스탄을 전략 공급처로 지정, 로드맵·게이트웨이 플랫폼 가동 [20]
한국
2024년 정상회담에서 우라늄·크롬·희토류 MOU 체결, 광물 공급 다변화 파트너로 접근 [3]
일본
2025년 녹색전환·핵심광물 공동선언, 10억 달러 투자 약속, 코발트·망간 등 확보 관심 [12]
중국
96개 기업 진출, 광물 수출의 27% 흡수, 사실상 가공 역량 독점으로 카자흐스탄의 대안적 공급처 부상을 견제할 유인 [18]
러시아 (로사톰)
우라늄 매장량 1/4 지분, 운송 경로 통제, 자체 희토류 산업 육성 병행 [17][18]
2026년 8월 20일 토카예프 대통령이 국가안보회의를 소집해 핵심광물 산업 전략을 논의하고, 6개 지시사항을 하달했다 A 1차자료[1][10]
아코르다 원문에서 확인된 토카예프 발언: '현재의 세계 상황은 자원 보유국에 유리한 독특한 조건을 만들어내고 있다'(러시아어 원문 확인) A 1차자료[1]
6개 지시사항은 명사형 구절로만 나열되었고, 기한·담당 부처·세부 계획은 공개되지 않았다 A 1차자료[1][10]
카자흐스탄은 기술성 광물 형성물 550억 톤 이상을 축적하고 있으며 활용률은 약 11%다 B 언론보도[48][49]
신세법 로열티율은 광석 13%, 정광 10%, 금속 7%로 가공도에 따라 차등화되어 있다 A 1차자료[31][32]
First Quantum과 Rio Tinto 소속 임원이 카자흐스탄 세법 변화를 공개 비판했다 B 언론보도[34][35]
로사톰이 카자흐스탄 우라늄 매장량의 약 1/4을 지분으로 통제한다 B 언론보도[17][18]
광업 라이선스가 법정 15영업일이나 실제 1년 이상 소요되고 첫 신청 약 절반이 반려된다 A 1차자료[8]
단정할 수 없는 주장
안보회의에서 자원·광물 의제를 다룬 과거 선례가 있는지 여부 왜 미검증인가 — 과거 회차의 의제 목록을 확인할 수 없었음
국제공인 희토류 분석 실험실이 2026년 8월 20일 시점에 실제 가동 중인지 왜 미검증인가 — 2025년 9월 보도에서 2026년 중반 개소 목표라고만 확인됐고 후속 보도 미확인[52]
'전략적 투자자' 지위가 세법 조문의 공식 법률 용어인지 왜 미검증인가 — 법률 원문 미열람[33]
Glencore의 카즈진크 매각이 세법 변화 때문인지 포트폴리오 재편인지 왜 미검증인가 — 보도에서 인과관계 불명확[37]
최근 행정 개혁(전자경매 등)이 라이선스 소요기간을 실제로 단축했는지 왜 미검증인가 — 최신 정량 데이터 미확인[44]
추가 확인 — 되돌아가 메운 구멍
카자흐스탄 신세법(Tax Code) 개정에서 핵심광물 관련 조항의 구체적 내용과 외국인 투자자들의 실제 반응
출처Perplexity 후속 제안
고른 이유Q3에서 '전략적 투자자 지위 신설'과 '가공 의무 연계'가 언급됐으나 법적 조항의 구체 내용과 기업의 공식 반응이 C등급 근거뿐이었다(+3). 1차 자료(법률 검토 문서, 포럼 공식 발언)를 확보할 수 있는 질문이었다(+2).
바뀐 것미검증이던 '전략적 투자자 지위'의 실체가 로열티율 차등(13/10/7%), 투자계약 문턱 5억 달러, 우선 라이선싱 부활이라는 구체적 조항으로 확인됐다. 또한 First Quantum Minerals·Rio Tinto·카자흐스탄광업회의소·RAMME의 포럼 공식 발언이 확보되어, '업계 비판'이 추측에서 사실 확인으로 승격됐다. [31][32][33][34][35][36]
신세법의 핵심 구조는 가공도 연계 로열티 차등(광석 13% → 금속 7%)과 기존 MET의 이원 적용이다. 이 설계는 국내 가공을 유도하지만, 기존 라이선스 보유자에게는 불리하게 작용한다는 비판이 카자흐스탄광업회의소로부터 나왔다. 투자계약 최소 금액이 5억 달러로 10배 상향되었고, 2018년 개혁에서 폐지된 우선 라이선싱이 부활했다. First Quantum의 배너드는 '경고 신호'를, Rio Tinto의 페트로바는 '단기 이익을 위한 장기 손실 무시'를 공개적으로 언급했다. 프레이저연구소 2024년 조사에서 카자흐스탄 투자매력지수는 59위에 그쳤다. 한편 카자흐 정부(산업건설부 부장관 이란 샤르한)는 이를 '후퇴가 아니라 마무리 손질'이라고 반박하고 있다.
시사점
안보회의 격상은 '집행의 문제'를 인정한 것이다 핵심광물 관련 계획·MOU·세법 개혁은 이미 상당히 진행되어 있다. 토카예프가 이 의제를 안보회의로 끌어올린 것은 '전략이 없어서'가 아니라 '전략이 산재하고 집행이 느려서'다. 6개 지시사항이 기한도 담당자도 없이 명사형으로만 나열된 것은, 구체적 이행 계획은 후속 정부 결정으로 내려보내겠다는 뜻이면서 동시에 아직 세부가 확정되지 않았음을 드러낸다. [1][43]
TMF 550억 톤은 카자흐스탄만의 독특한 카드다 매장량 확대나 세법 개혁은 어느 자원국이나 시도하지만, 소련 시대 광업 유산으로 지표에 이미 노출된 550억 톤의 부산물을 체계적으로 편입하는 것은 카자흐스탄 고유의 기회이자 과제다. 활용률 11%를 선진국 수준(70~80%)으로 끌어올리면 신규 광산 개발 없이도 상당한 광물 공급이 가능해지지만, 법적 이중분류(폐기물 vs 광물)와 소유권 문제가 해소되지 않으면 인센티브만으로는 부족하다. [48][49][50]
6개 지시의 진짜 시험대는 '소프트 인프라'다 매장량과 탐사 투자는 이미 세계적 수준이지만, 희토류 분석 실험실 하나 없고, 라이선스가 1년 걸리고, 전문인력 통계조차 파악되지 않는 현실이 가공 역량 부재보다 더 근본적인 병목이다. 실험실이 없으면 자체 매장량 평가가 불가능하고, 인허가가 느리면 투자자가 오지 않고, 인력이 없으면 가공시설을 지어도 운영할 수 없다. 6개 지시 중 ⑤⑥이 가장 눈에 띄지 않지만 나머지 지시의 이행을 좌우하는 전제 조건이다. [8][52][53]
전망
토카예프의 안보회의 천명은 핵심광물을 국가안보 차원으로 끌어올린 정치적 전환점이다. 그러나 6개 지시사항은 기한도 담당자도 없는 방향 제시에 가까우며, 실제 이행은 후속 정부 결정에 달려 있다. 검증의 이정표는 세 가지다. 첫째, 2027년 신규 로열티 제도 시행 이후 외국 투자가 늘어나는지 줄어드는지. 둘째, 희토류 가공 프로젝트 3건과 국제공인 분석 실험실이 실제로 가동되는지. 셋째, TMF 활용률이 11%에서 의미 있게 올라가는지. 동시에 미국 C5+1, EU CRM Act, 일본·한국의 광물 확보 경쟁이 카자흐스탄의 협상력을 단기적으로 높이고 있으나, 이 창이 닫히기 전에 가공 역량과 소프트 인프라를 갖추지 못하면 '자원은 있으되 공급은 못 하는 나라'로 남을 위험이 있다.
